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为全面了解掌握京津风沙源治理工程林业建设情况,推进京津工程建设速度,提高工程建设质量,8月18日,国家林业局治沙办在北京召开了京津工程林业建设情况处长座谈会。
会议听取了五省(区、市)2006年上半年工程林业建设进展情况,特别是工程退耕还林实施情况的汇报;各地交流了林分抚育和管护经验,介绍了依托京津工程开展社会主义新农村建设采取的主要措施和成效;研究了当前制约与影响工程建设的主要问题;提出了工程建设下一步的工作思路和重点。
各地按照年初召开的京津工程林业建设工作会议精神,克服严重春旱等不利因素,强化各种措施,狠抓工作落实,造林工作稳步推进,截止七月底,五省区市共完成林业建设任务287.3万亩,完成计划的57.5%,其中人工造林73.59万亩、飞播造林98.6万亩、封山育林114.91万亩,分别占计划的82.4%、68%、43%。在完成上半年林业生产任务的基础上,各地在加强林分抚育、推广容器苗造林技术、工程区新农村建设、引导后续产业发展等方面进行了积极探索。
在全面总结上半年工程建设情况,深入分析当前工程建设中存在问题的基础上会议对下半年工作提出明确要求,一是抓好造林质量与进度,确保完成任务;二是加强工程区林草植被保护,在项目区严格执行“三禁”措施。三是在搞好生态建设的同时加大后续产业建设;四是做好退耕还林补助政策兑现;五是继续深入抓好京津工程区新农村建设工作;六是继续加强信息调度与档案管理;七是加强工程建设林业项目资金管理;八是切实加强京津工程的宣传工作。
最后,刘拓主任对进一步抓好京津工程建设,强调了三点要求:一是要进度和质量并重,确保今年任务的圆满完成。要克服困难,保质保量地完成工程各项建设任务。要进一步完善工程建设标准,继续抓好工程档案管理工作。二是搞好政策兑现。要按照《退耕还林条例》、《国务院关于进一步完善退耕还林政策措施的若干意见》(国发[2002]10号)的部门职能分工,进一步明确责任,明确办事程序和工作流程,做好退耕还林工作。三是加大对京津工程建设成效的宣传。要上下努力,在中央主要媒体宣传京津工程林业建设成效和思路,力争在9月份形成一个宣传高潮。

总结经验 明确思路 持续推进工程林业建设健康发展

国家林业局副局长 祝列克 (2006年1月17日)

这次会议是经局党组同意召开的。会议的主要任务是,学习贯彻中央农村工作会议精神,总结京津工程林业建设成就,交流经验,研究部署“十一五”时期特别是2006年工作。刚才五省区市林业厅局的领导对五年来工程建设情况进行了很好的总结与交流;我局对2005年工程核查情况进行了通报。下面,我讲三点意见。
  一、工程建设取得了巨大成绩
  实施京津风沙源治理工程,是党中央、国务院的英明决策。工程实施以来,在国家有关部门的大力支持下,各地按照“严管林、慎用钱、质为先”的要求,坚持科技创新、活化机制、严格执法、规范管理,广大务林人发扬艰苦奋斗、无私奉献的精神,开拓创新、真抓实干,圆满完成了工程林业建设任务,取得了显著的阶段性成就。截止2005年底,国家累计下达国债投资95.8亿元(不含已下达的2006年投资),其中林业建设项目资金46.9亿元;累计下达中央财政投资76.24亿元,其中,退耕还林钱粮补助资金67.36亿元。完成各项治理任务1.82亿亩(含禁牧0.85亿亩),其中完成林业建设任务6160.06万亩(包括退耕还林1542万亩、荒山造林1500万亩、人工造林652.95万亩、飞播造林676.77万亩、封山育林1645.62万亩、农田林网142.72万亩),全面完成了国家下达的工程林业计划任务,占规划任务的48.22%。
  五年来,我们主要抓了以下工作:
  一是明确了责任,实行“五到省”责任制度。建立健全政府主要领导负全责、分管领导具体抓的责任制,省、地、县、乡逐级签订责任状,落实责任人,使工程建设目标明确,职责清晰。很多地方还实行了“一票否决制”。例如,赤峰市将京津工程建设质量作为各级领导干部年度考核和年终评比的重要指标,对完不成任务和质量不合格的旗县区,不准申报生态建设有关的奖项。
  二是优化了机制,调动了社会各界治沙积极性。出台了《国家林业局关于进一步加强京津工程区宜林荒山荒地造林的若干意见》(林沙发〔2003〕2号),通过对治沙管理机制的活化,提供优惠政策,为各种经济成分参与工程建设提供平台,充分调动了社会力量参与工程建设的积极性,目前有200多个企业投资参与这项工程建设。河北省通过推行拍卖、承包、股份合作、以树入股、土地置换、交绿化押金等多种营造林机制,积极鼓励、支持和引导非公有制林业建设,对造林面积5000亩以上的承包造林大户实行计划单列,有效推动了工程林业建设。
  三是强化了抚育管护,保护了治理成果。我局在广泛征求意见基础上,提出在工程项目区实行“三禁”(禁牧、禁樵、禁垦)制度;去年年初又下发了关于做好林分抚育和管护的通知,各地也相继加强了抚育管护工作,林草植被破坏行为得到了有效控制,保护了建设成果。内蒙古锡林郭勒盟坚持造管并举,建立了抚育管护长效机制,将抚育措施列入作业设计严格审批,落实管护责任,2005年对需要抚育的213万亩林地进行了全面抚育。河北省着力加强护林队伍建设,工程区平均每2000亩配备一名护林员,划定责任区,分片包干。北京市还专门对中幼林抚育和管护安排了资金。工程启动建设以来,整个工程区没有发生重大破坏森林植被的责任事故。
  四是加强了产业建设,促进了区域经济增长。工程的实施,大规模的林草植被建设,为后续产业带来了生机。在充分调研的基础上,我局制定颁布了《关于加快京津风沙源治理工程区沙产业发展的指导意见》,并在承德市召开了工程后续产业发展现场会,明确了后续产业发展的指导思想、原则、重点领域和优势项目,为工程后续产业发展奠定了基础。各地依托工程建设,依靠龙头企业带动,发展了一批具有地方特色的产业建设项目,初步形成优势明显、特色鲜明、前景广阔的资源综合利用开发型的产业发展格局,为地方经济发展做出了较大贡献。工程区仅林业产值就增加18.5亿元,比2000年翻了一番。
  五是强化了科技支撑,提高了工程建设成效。我局组织有关专家制定并完善了包括工程县级作业设计、林业建设技术规定、沙化土地监测技术规程、工程检查验收等一系列技术标准体系。同时,结合各地实际,探索总结了80余种先进实用治理模式,并优选了48种主要治理模式编辑成册,重点推广,如山西省“6+1”灌草高效治理模式、内蒙古“两行一带”防风固沙模式、河北沙化退耕地乔灌草混交模式等,都取得了比较好的成效。生根粉、保水剂等先进适用的科技成果在工程建设中得到广泛运用,很多地方适用技术覆盖率已达100%。各地广泛开展了多种形式的技术培训,五年累计培训近600万人次。经常性地科技下乡、服务到村、技术到户、指导到田间地头活动,提高了工程建设质量。连续几年我局组织“治沙专家科技送乡村行动”,规模大,影响好,受益群众多,深受农民欢迎。
  六是规范了工程管理,确保了工程有序开展。工程启动以来,逐步建立了五项制度,切实做到工程实施与监督有章可循。建立了以工程管理办法为核心的一系列工程建设规章制度,合同制、招投标制、监理制等市场经济条件下的现代管理制度在工程建设中得到广泛运用;建立了工程档案管理与达标制度,工程区省、地、县都配备了专用计算机及应用软件,系统培训了档案管理人员,规范了档案管理工作,基本实现了户有卡,村有簿,乡有档,县有库,省联网的档案管理目标;建立了工程信息调度与反馈制度,自下而上建立了近百人的工程信息员队伍,确保了对工程进展情况按时提供准确信息;建立了工程县级自查、省级复查和国家级核查的三级检查验收制度,促进了工程建设速度和质量的提高;建立了“三专一封”的资金管理与资金使用情况定期稽查审计制度,最大限度地避免了挤占和挪用,确保工程资金有效使用和安全运行。
  通过五年来的努力,京津工程建设取得了明显成效,为当地经济与社会发展做出了显著贡献。
  ——工程区生态状况有了明显好转。各地围绕生态建设这一主题,狠抓林草植被建设,工程区林草植被盖度大幅增加。内蒙古项目区林草植被盖度普遍增加两成以上,有的项目区林草植被盖度达到了80%以上;河北省项目区植被盖度平均增加三成以上,植被盖度达到50%;山西省工程区森林覆盖率由2000年的12%提高到现在的22%。京津地区防护林体系已基本形成,沙化程度明显减轻。据监测,京津工程区在近五年间,流动沙地减少3.9万公顷,半固定沙地减少11.6万公顷,固定沙地增加79.3万公顷,地表起沙得到有效遏制。目前,工程区已开始呈现林网交织、林带相连、绿意盎然的景象。据测算,与工程启动之初的2000年相比,工程区空气含沙量平均减少15.8%;风沙天气平均减少17天;北京城区可吸入颗粒物达标天数增加了34.6%。
  ——有效促进了社会主义新农村建设。通过退耕还林、禁牧舍饲、生态移民等,农牧民生产生活方式发生了根本性转变,实现了从游牧放养到舍饲圈养、从毁林开荒到植树种草、从广种薄收到精耕细作的三大转变。农田防护林建设为保护基本农田和草牧场免受风沙危害、促进粮食稳产增产做出了积极贡献。水源和节水灌溉工程建设,在为林草植被建设配套的同时,也改善了农业基础设施,使工程区农田防旱抗旱能力增强,粮食单产明显提高,平均增加了40%。工程区1622万农牧民在工程建设中得到了实实在在的利益,仅退耕还林就有242万户、约1000万农民直接受益,农民收入增幅显著。2005年与2000年相比,天津蓟县农民人均增收2063元,内蒙古包头市达茂旗农民人均增收2394元,工程区农民人均收入增幅近50%,有137万人实现脱贫。
  ——农村产业结构得到进一步优化。各地在生态建设的同时,充分考虑群众的切身利益,积极推广生态经济型的建设模式,发展龙头企业,努力培植后续产业和新的经济增长点,促进了一、二、三产业的良性互动和协调发展。各地依靠龙头企业带动,发展了一批具有地方特色的林果种植、生态旅游、养殖、加工等产业建设项目,增加了农民收入。河北平泉县依托工程新造刺槐林,促进了食用菌产业的发展,食用菌总量已由2000年的1220万盘(袋)发展到2005年的8000万盘(袋),龙头企业达30多家,产值近8亿元,农民人均纯收入增加550元;山西大同市通过工程实施,带动了林果业、草业、养殖及加工业的发展,阳高县仅果肉杏、仁用杏的种植,5年来就带动项目区人均增收300元。内蒙古乌兰察布市通过实施“进一退二还三”战略,大力调整种植业结构,林、草业迅速发展,也带动了畜牧业大发展,实现了农村产业结构的优化,促进了农民增收。
  ——生态文明意识明显提高。工程的实施,农民不仅解决了吃饭穿衣问题,生活条件、村容村貌大为改观,群众防沙止漠的生态意识也显著增强,保护和改善生态,治沙、造林、种草已成为各级干部和群众的自觉行动和统一意志,“不砍树,也致富”,在工程区已形成共识;变“要我干”为“我要干”已蔚然成风。目前,工程建设的社会参与程度空前高涨,外商造林从无到有,民间组织和环保志愿者纷纷加入,非公有制林业异军突起,治沙英模辈出。据初步统计,工程区个体造林大户、港澳台及外商等非公有制经济主体造林占工程造林总量的70%以上。
  京津工程创造了良好的生态效益、经济效益和社会效益,2005年被中宣部选定为全国25个向国庆献礼的国家级重点建设工程之一,在新闻联播中的“经典中国”专题报道。中咨公司对工程进行的中期评估认为:工程管理规范,政策执行良好,总体运转顺畅,治理成效明显。
  在总结成绩的同时,我们更要清醒地看到,当前,京津工程在实施过程中还存在许多困难和问题。一是从宏观经济形势看,京津工程是在积极的财政政策下启动的;现在,国家实行的是稳健的货币政策和财政政策,走资金密集型发展的工程建设模式已不现实。二是植被建设成果的保护形势严峻。经过五年的治理,林草植被恢复很快,但工程区的生态环境仍很脆弱,容易出现反复,工程建设形成的大面积幼林幼树生长还不稳定,抵抗自然灾害影响的能力还很低,稍有人畜活动践踏或受大风、干旱、病虫害等自然灾害影响,工程建设的成果就会面临前功尽弃的威胁。三是从立地条件看,工程治理难度越来越大。这几年来,项目区条件比较好的地段大多基本治理,工程剩下的治理任务所处的立地条件越来越差,多是些岩石裸露、石多土少和盐碱严重地带,治理难度越来越大。四是生态改善与经济发展的关系在有的地方仍没有处理好。“重经济、轻生态”,“重眼前、轻长远”的现象在一些地方普遍存在,特别是在经济社会发展比较滞后、农民还比较贫困的地区,眼前利益更为明显。此外,管理工作中也还存在一些亟待解决的问题,比如:人工造林投资补助标准偏低、林分抚育管护资金缺乏,科技支撑项目不足等等。我们对存在的问题和困难不可低估,要进一步加大力度,切实解决工作中的问题,推进京津工程健康发展。
  二、工程建设面临的形势和任务
  按照国务院批复的工程规划,“十一五”期间,京津风沙源治理工程的林业建设任务还很繁重,要在保护好现有建设成果的基础上,完成退耕还林512.57万亩,匹配荒山荒地造林431.04万亩;人工造林1645.86万亩,飞播造林2174.07万亩,封山育林1118.12万亩,总建设规模为5881.66万亩,占规划任务的51.78%。完成这些任务,需要我们付出巨大努力。
  当前,包括京津工程在内的防沙治沙工作正处于重要发展机遇期,我们必须把握机遇,使防沙治沙工作再上新台阶。
  第一,扎实推进防沙治沙工作,是党中央、国务院的重大战略部署。长期以来特别是进入新世纪以来,党中央、国务院高度重视防沙治沙工作,发布了一系列重要文件和指示,为防沙治沙工作指明了前进方向,确定了奋斗目标,制定了相应措施。国家颁布施行《防沙治沙法》,标志着治沙工作步入法制化轨道,国务院批准了《全国防沙治沙规划》,使治沙工作进入了重点突破、整体推进的新阶段,颁发了《国务院关于进一步加强防沙治沙工作的决定》,使治沙工作走上全国动员、全民动手、全社会尽责的新时期。
  第二,扎实推进防沙治沙工作,是贯彻落实科学发展观的重要措施。科学发展观的核心是以人为本,基本原则是人与自然的协调,根本要求是可持续发展。科学发展观要求我们在沙区努力实现人与自然和谐相处、生态与经济协调发展。推进工程建设,加快防沙治沙步伐,尽快改善沙区生态状况,增加农民收入,是沙区人民的强烈愿望,更是贯彻落实科学发展观的重要举措。这不仅是一个生态问题,也是一个十分重要的经济问题和十分敏感的政治问题。
  第三,扎实推进防沙治沙工作,是社会主义新农村建设的必然要求。建设社会主义新农村是党中央在新时期按照科学发展观作出的重大战略部署,其总体要求是生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主,这是一个全面的目标。当前的突出矛盾是农业基础设施脆弱、农村社会事业发展滞后、城乡居民收入差距扩大。目前,我国沙区生态状况恶劣,经济发展缓慢,群众生活贫困,全国有两万多个村庄座落在沙区,有数亿农牧民生活在沙区,没有沙区的生态改善和经济发展,就不可能实现社会主义新农村建设的宏伟目标。因此,防沙治沙是新农村建设中最薄弱的环节,建设社会主义新农村,防沙治沙始终是难点和重点。
  第四,扎实推进防沙治沙工作,是实现北京绿色奥运的迫切需要。“绿色奥运”,这是我国政府向全世界的庄严承诺,生态良好、环境优美是举办绿色奥运的重要条件。尽快改善首都北京及其周边地区的生态状况,遏制风沙危害,减少沙尘天气,提高空气质量,是摆在我们面前的一项十分紧迫的任务,防沙治沙工作特别是京津工程承担着重大使命。工程能否取得实效,事关“绿色奥运”能否成功举办,事关我国的国际形象。我们一定要用发展的办法利用好发展给我们创造的条件,用发展的办法,克服和解决发展中存在的困难和问题。
  一是要通过机制创新和体制改革,激活工程建设的原动力,形成可持续的生态建设机制。京津工程建设是一项公益事业,各级政府应将其纳入公共财政预算,加大投入力度,保证有一个稳定的投资渠道。但同时,要很好地研究市场配置资源的作用,用市场机制和激励机制去调动经营者的积极性,利用好碳汇项目,扩大生态产品向国际市场的开放,促进生态建设的可持续发展。
  二是要通过依法治沙,提高执法水平,保护工程建设成果。防沙治沙,保护植被是治沙法赋予我们的职责。各地要继续加大普法宣传,提高干部群众的法律意识,坚持原则,秉公办事,对破坏林草植被的不法分子要严厉惩处,切实加强成果保护。
  三是要通过科技创新,增加工程建设的科技含量,提高建设质量和效益。加快并深入推进京津工程建设,提高建设水平,科学技术是关键。要将现有的治沙科研成果和先进技术模式,很好地在工程建设中推广应用,真正转化为现实生产力,提高科技贡献率。
  四是要通过产业发展、产业结构调整,环境优化、农民能力建设的提高,为社会主义新农村建设做出新的贡献。要紧紧围绕“三农”问题,在搞好林草植被建设、改善农村生态面貌的同时,抓好林业产业体系建设,带动农民增收,推动新农村建设。
  五是要通过项目拉动,促进社会资金和各种生产要素向工程区聚集,增加林业建设投入。通过五年来的植被建设,工程区已经具备了一定的资源基础,完全可以结合工程,挖掘潜力,实施一些绿色、生态项目,通过好项目吸纳各种资金和人才,扩大林业建设投入。同时,我们也要扩大对外交流合作,多争取外援项目。
  六是要通过强化管理和监督,严格工程建设制度,确保工程快速健康推进。严格管理、加强监督有利于促进工程建设任务保质保量按时完成。要在工程建设的各个环节上加强管理和指导、强化监督,在资金、档案、信息等各项管理中更加严格规范,要在提高林草植被建设质量的同时,同步提高管理水平。
  三、切实抓好2006年各项工作
  2006年是“十一五”的开局之年。扎扎实实做好今年各项工作,对于确保工程后5年建设任务的顺利推进具有重要意义。为此,今年,我们要着力抓好以下工作:
  第一,要保质保量完成任务。2006年的工程计划已经下达,林业建设总任务为499.8万亩,投资是4.71亿元,另外,退耕还林任务也正在落实中,预计与去年持平。各地要按照要求抓紧分解计划,层层落实,做到早准备、早部署、早动手。从今年工程营造林任务看,封山育林任务超半,已成为工程造林的重点,各地要适应这种转变,严格按照《封山(沙)育林技术规程》,采取有利措施,确保封山育林成效。各地要继续强化责任制的落实,加强造林督查与指导,确保不虚报,确保造的上,确保活的了,确保全年生产任务保质保量如期完成。
  第二,要全面实行“三禁”。严格实行“三禁”是工程建设取得成效的宝贵经验。当前,工程区“三滥”现象有所抬头,各地要引起高度重视,继续严格执行“三禁”制度。没有实行“三禁”的地方,要尽快实行,按照《防沙治沙法》和工程建设有关要求,加大执法监督和巡查力度,对于破坏植被,造成沙化的案件要依法严厉查处,对于因“三滥”造成严重沙化的典型案例要予以重点查处和曝光,震慑违法犯罪,教育干部群众,切实巩固工程治理成果。
  第三,要强化林分抚育和管护。当前,工程区林分抚育和管护工作十分繁重,已成为工程林业建设一项十分重要而又紧迫的任务。各地要把林分抚育和管护工作作为工程建设的重要内容,加强补植补造、幼林抚育和植被管护,要采取一切管用的办法,把每一片幼林的管护工作,落实到责任主体和具体人员身上,并明确责权利,确保幼林有人管、管得住、管得好。要建立和完善抚育和管护责任制与工作责任追究制,做到制度健全,责任明确,措施到位。
  第四,要加强资金管理。各级林业部门一定要切记“慎用钱”,进一步强化资金管理,严把资金运行环节,要坚持专户存储、专款专用、建立专账、单独核算、封闭运行的工程资金管理制度。要严格实行资金管理责任制度,层层签订责任状,一级向一级负责,把责任落到实处。加强对工程资金使用情况的稽查审计和跟踪监督,发现问题要及时做出处理。今年林业审计的重点是京津工程,各地一定要高度重视,做好各项准备工作,确保不出现重大责任事故。
  第五,要严格兑现政策。政策兑现的好坏事关老百姓切身利益。各地要不断总结工程检查验收的成效和经验,查找不足,提高水平。要公开政策和补助标准,公布核查和验收情况,公示通告政策兑现进度,积极配合政府有关部门,及时兑现退耕还林钱款补助,以取信于民。要公平安排建设任务,公正对待每一个退耕农户。
  第六,要加强后续产业发展。各地要积极做好工程后续产业规划指导,加大工作力度,积极摸索各种有效途径,通过制定优惠政策,把本地区的后续产业优势项目宣传推介出去,加大招商引资的力度,促进本地区后续产业快速发展。对于符合条件的后续产业项目,要积极配合当地银行部门争取给予防沙治沙林业贴息贷款扶持,鼓励和支持各类工商企业参与后续产业发展,增加农民就业机会。
  第七,要落实山林产权。明晰产权是提高工程建设质量的内在动力。各地要在今年内全部完成已造林地的确权发证,对权属不清、经营主体不明确的,要通过承包、拍卖、租赁、无偿划拨、股份合作等多种形式,把产权明确到户。我们要学习借鉴南方集体林区改革的成功经验,积极探讨林木所有权和林地使用权的流转机制。通过深化产权制度改革,逐步建立产权归属明晰、经营主体到位、责权划分明确、利益保障严格、流转顺畅规范、监管服务有效的现代林业产权制度。
  第八,要加强科技支撑。要继续推广应用抗逆性强的乔灌草品种,干旱、半干旱地区营造林先进技术,科学的植被恢复方式和高效的治理模式,注意充分发挥自然力的作用,加强人工造林与自然恢复的有效结合,做到科学规划,合理设计。加大容器苗造林比例。要积极做好各级各类培训,尤其要做好农牧民群众的技术培训,使他们尽快掌握治沙技术和致富手段。要完善工程土地沙化预警、监测及效益评价机制,为工程科学管理提供依据。
  同志们,过去的五年,京津工程林业建设取得了巨大成绩,为首都及周边地区生态改善与经济发展做出了重要贡献。未来的五年,任务艰巨、责任重大!让我们高举“三个代表”重要思想伟大旗帜,全面贯彻落实科学发展观,进一步

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